习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，要从生态系统整体性出发，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。
       我们要以习近平生态文明思想为指引，坚持系统观念，将降碳作为深入打好污染防治攻坚战的“牛鼻子”，加快构建减污降碳协同制度体系，推动减污降碳协同治理成为促进经济社会发展全面绿色低碳转型的重要抓手，以高水平保护推动经济社会高质量发展。
       将二氧化碳纳入现有管理体系的条件已经成熟
       我国基本建立了完善的生态环境保护制度体系。经过半个世纪的努力与探索，我国已经逐步建立了独具特色且符合自身发展阶段的环境管理制度体系。党的十八大以来，生态环境制度体系建设进入快车道，通过史上最严的新《环境保护法》，制定和修订25部环保法律法规，出台了数十项创新制度和改革方案，基本建立了一套完整的“源头严防、过程严管、后果严惩”生态环境保护制度体系，基本适用于二氧化碳排放管理。将二氧化碳纳入现有生态环境保护制度体系将助力实现减污降碳协同增效。
       二氧化碳和污染物协同管理具备科学基础。降碳与减污之间有很好的协同效应，这是由我国高碳的能源结构，以及高耗能、高排放、高污染的产业结构所决定的。二氧化碳与污染物排放同根、同源、同过程，治理和减排的路径高度协同。同时，二者在管理手段上都要求突出源头治理、系统治理和综合治理；能源、工业、交通等重点领域和火电、钢铁、石化等高排放行业，既是污染治理的主责部门，也是碳减排的主力军。减污降碳同属生态文明建设整体布局，最终目的都是为了保护人类自身安全与健康。构建减污降碳协同制度体系，将加快我国环境治理体系和治理能力现代化的进程。
       减污降碳协同治理有助于以更小成本实现更优效果。将二氧化碳纳入现有环境管理制度体系，能协同各类社会资源，理顺部门关系，实现污染物与二氧化碳协同管控的“归一化”管理，大幅降低管理成本，以更小行政成本实现更大管理效益。同时，减污降碳协同管理，一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，可以避免对企业的重复检查与执法，最大限度降低对企业正常生产的干扰。尤其是在经济下行压力加大、疫情防控常态化形势下，能够有效减轻企业负担。
       加快构建减污降碳协同制度体系
       将二氧化碳纳入现有环境法规政策体系。按照减污降碳协同增效的总原则制修订完善相关法规政策，将应对气候变化逐步融入生态环境保护法规政策体系，实现依法降碳和依法治污协同。制定和修订现行生态环境保护法规政策体系，增加二氧化碳减排和管控的具体规定，形成“融碳版”的生态环境保护法规政策体系。积极探索碳排放权交易与排污权交易的融合。
       将二氧化碳纳入环境标准体系。以保护人体健康不受影响为目标，研究制定二氧化碳的环境基准值，开展二氧化碳在环境中的标准限值研究。在调研国内外先进生产工艺，并考虑到未来生产工艺不断升级甚至发生根本性变革的基础上，研究制定重点行业二氧化碳排放浓度或单位产品二氧化碳排放量的标准限值。
       开展污染物和二氧化碳统一监测。充分依托我国已经建成的完善的污染物监测体系，积极开展碳监测评估，实现监测网络范围和监测要素全覆盖，研究建立碳源碳汇评估技术方法。以电力、钢铁等高排放行业为重点开展排放源监测。在现有废气连续自动监测系统的基础上，开展能源和工业过程二氧化碳集中排放监测，并与碳排放核算结果进行比对。选取有代表性的城市开展二氧化碳和甲烷浓度监测试点，组建城市二氧化碳监测网，探索自上而下的碳排放反演。推进国家大气背景站二氧化碳监测设施提标改造，结合卫星和无人机遥感监测，提升区域和背景尺度二氧化碳监测能力。
       统一环评实现污染物和二氧化碳源头预防。充分发挥环评的准入把关作用，对“两高”项目的盲目发展坚决说“不”。充分发挥“三线一单”划框子、定规则、查落实的作用，强化减污降碳对国土空间开发的硬约束。充分借鉴污染物总量控制的管理思路，在对行业、区域和开发区的规划环评中，实施二氧化碳区域总量控制及减排方案。按照污染物和碳排放协同管理思路，修订环境影响评价分类名录和相关技术导则，将碳排放作为重要内容纳入其中。在项目环评中制定完善碳排放评价方法，科学测算项目建设的二氧化碳排放量,给出减污降碳协同的具体方案措施，以等量或减量替代作为审批的前置条件。
       将二氧化碳纳入固定源排放许可管理体系。积极推动排污许可制度改革，对固定污染源实施全过程管理和多要素协同控制的“一证式”管理。通过法规政策文件的制修订来推动污染物和二氧化碳治理的统筹融合，明确要求将二氧化碳纳入统一许可管理。加快全国排污许可证管理信息平台功能改造升级，尽早实现企事业单位污染物和二氧化碳排放数据的统一采集、相互补充、交叉校核。建立污染物与二氧化碳排放源融合清单，摸清污染物和二氧化碳排放底数，全面准确掌握分领域、分行业、分区域的具体排放情况，为制定区域或行业减排策略、减排方案、减排路径、减排重点以及减排的时间表、路线图奠定基础。排污许可证全面承接环评提出的碳排放总量及减污降碳技术要求，增加碳排放总量及减排可行技术，提出碳排放监测记录及报告要求，将碳配额及交易过程载入排污许可证，在执行报告中增加碳排放量相关信息。
       实施污染物与二氧化碳排放的统一监管与执法。充分利用生态环境部门已经建立成熟并运行顺畅的综合执法队伍、执法能力、执法规程等，以污染物和二氧化碳排放监测数据为参照开展统一监管与执法。建立并不断完善包括二氧化碳治理在内的生态环境执法法规体系，为统一监管执法提供法律依据。研究修订执法手册等执法技术规范体系，明确如何依据相关法律法规开展统一监管执法。按照修订后增加二氧化碳排放要求的《排污许可管理条例》开展现场检查，通过核查监测数据、环境管理台账、执行报告等手段，确认碳排放量等是否符合排污许可证要求，对未按要求开展碳排放台账记录，或执行报告中缺少碳排放内容的，责令整改。
       实施污染物与二氧化碳排放的统一考核。目前，我国已经建立了科学合理的环境考核评价体系，强化生态环境保护责任考核机制，利用巡视巡察、干部监督考核、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等手段，强化生态环境保护责任落实。通过进一步明确各级党委政府及有关部门责任、完善考核机制等措施，落实“党政同责”“一岗双责”。建议将减污降碳纳入生态环境相关考核体系，实施同步控制碳排放强度和碳排放总量的双控制度，将碳减排任务与污染物减排任务落实情况一道纳入中央生态环境保护督察。
       以完善的制度体系推动减污降碳协同增效
       减污降碳协同增效是深入打好污染防治攻坚战的总抓手，也是我国如期高效实现碳达峰、碳中和的必由之路。要深入贯彻落实习近平总书记关于减污降碳的重要指示精神，一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，加快构建减污降碳协同制度体系。目前，我国已经基本建立了完善的生态环境保护制度体系，经过多年的污染防治攻坚战积累了丰富的协同管理经验，具备了坚实的统一管理基础，构建减污降碳协同制度体系十分必要且完全可行。
       要提高政治站位、统一思想认识。碳达峰、碳中和目标的提出体现了我国作为负责任大国推动构建人类命运共同体的使命与担当。实现碳达峰、碳中和不是别人要我们做，而是我们自己要做，需要全社会牢固树立绿色低碳发展意识，深入贯彻实施新发展理念，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代化协同治理体系，推动生产生活方式绿色低碳转型，以高水平保护实现高质量发展。
       做好减污降碳协同制度体系的顶层设计。坚持系统观念，统筹考虑经济社会发展和生态环境保护，建立覆盖生产生活全链条、全过程和所有环节的制度设计，形成上下统一、协调一致、相互融合的制度体系。
       加快开展减污降碳协同试点示范工作。鼓励重点地区开展减污降碳协同制度体系试点，及时总结经验，系统梳理制度体系运行中存在的问题并加以解决，形成完备的减污降碳协同制度体系，并尽快在全国范围内推广实施，助力碳达峰、碳中和及美丽中国目标的实现。
       作者：中国环境科学研究院 姜华、阳平坚